政府和社會資本合作新機制政策解讀

政府和社會資本合作（PPP）實施近十年來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。為規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，國家相繼出臺了一系列政策文件。

一、綱領性文件

2023年11月3日，國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號），重點是以下五個方面：

一是聚焦使用者付費項目。政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規(guī)和有關政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。

二是全部采取特許經(jīng)營模式。政府和社會資本合作應全部采取特許經(jīng)營模式實施，根據(jù)項目實際，合理采用建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式，并在合同中明確約定建設和運營期間的資產(chǎn)權屬，清晰界定各方權責利關系（見附件1）。

三是明確了重點實施領域。政府和社會資本合作應限定于有經(jīng)營性收益的項目，主要包括交通項目，物流樞紐、物流園區(qū)項目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、停車場等市政項目，城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等生態(tài)保護和環(huán)境治理項目，具有發(fā)電功能的水利項目，體育、旅游公共服務等社會項目，智慧城市、智慧交通、智慧農(nóng)業(yè)等新型基礎設施項目，城市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和改擴建有機結合的項目。

四是優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。要堅持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵民營企業(yè)參與政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，制定《支持清單（2023年版）》（見附件2）并動態(tài)調(diào)整。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業(yè)獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業(yè)股權占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創(chuàng)造條件，支持民營企業(yè)參與。對清單所列領域以外的合作項目，可積極鼓勵民營企業(yè)參與。

五是調(diào)整了PPP管理責任分工。①從中央和地方的職責劃分看，國家發(fā)展改革委要牽頭做好特許經(jīng)營模式推進工作，切實加強政策指導；地方各級人民政府要切實負起主體責任，規(guī)范推進本級政府事權范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項目。②從地方政府內(nèi)部的職責劃分看，地方各級人民政府可依法依規(guī)授權有關行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營項目實施機構，負責特許經(jīng)營方案編制、特許經(jīng)營者選擇、特許經(jīng)營協(xié)議簽訂、項目實施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作；地方各級發(fā)展改革部門要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴格把關項目特許經(jīng)營方案等有關內(nèi)容，依法依規(guī)履行項目審批、核準或備案職責；各級財政部門要嚴格執(zhí)行預算管理制度，加強地方政府債務管理，加大財會監(jiān)督力度，嚴肅財經(jīng)紀律。

二、系統(tǒng)平臺

4月10日，國家發(fā)展改革委依托全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺，正式上線全國政府和社會資本合作項目信息系統(tǒng)，標志著PPP新機制進入全面推進階段。2023年2月以后新實施的特許經(jīng)營項目，均需在信息系統(tǒng)內(nèi)進行填報。如不在信息系統(tǒng)內(nèi)填報，不得以PPP項目名義辦理融資。

三、配套文件

一是國家發(fā)展改革委、財政部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行六部門4月8日對外發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，自2024年5月1日起施行。此次修訂是對標《指導意見》的要求，對基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營領域突出存在的問題進行有針對性地制度設計。

二是《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》，詳細規(guī)范了特許經(jīng)營方案的編寫內(nèi)容和深度要求。

三是《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營協(xié)議（編制）范本（2024年試行版）》，供相關項目參考使用。